07 / 09 | Dossier AMBA

EL AMBA TIENE QUE ADAPTARSE

Llevamos casi seis meses de aislamiento y todo continúa en suspenso para buena parte de los argentinos. El gobierno planifica una pospandemia que aún no llega, que asoma en la vacuna que se producirá aquí y se aleja en el reporte diario de casos. En estos meses, vivimos la proliferación del teletrabajo y nos percatamos de que las tareas peor pagas y más precarizadas son las más esenciales. Si hay alguna conclusión que destacar hasta ahora es que la pandemia visibilizó problemáticas latentes y aceleró tendencias preexistentes. En nuestro país, existe un tema que puede ser abordado desde ambas perspectivas, visibilización y aceleración: el Área Metropolitana de Buenos Aires y su concentración como uno de los grandes problemas argentinos. El AMBA se puso de moda y revela una suerte de Argentina partida en dos. Desde hoy en Panamá publicaremos un conjunto de notas que intentan mirar esto. Junto a nuestro texto se sumarán nuevos con las firmas de Juan Ades, Dino Buzzi, Florencia Casamiquela, Marcelo Corti, Mariano Pinedo, Fabio Quetglas y Daniela Vilar; y las ilustraciones del gran Juan Di Loreto.
Valeria Ana Mosca & Agustín Cesio @zassulich @agustincesio Politóloga y Doctora en Geografía (Universidad de Buenos Aires). Becaria postdoctoral CONICET e investigadora del Programa de Estudios Regionales y Territoriales del Instituto de Geografía – UBA Politólogo (Universidad de Buenos Aires). Docente universitario (Facultad de Ciencias Sociales – UBA). Periodista

Durante este tiempo se cristalizaron problemas que hicieron necesarias instancias de coordinación. Se trata, ni más ni menos, de lo que Alberto Fernández, Axel Kicillof y Horacio Rodríguez Larreta demuestran en cada extensión de la cuarentena (a excepción de la más reciente). Además, una tendencia acelerada con el COVID-19 fue, desde una mirada bonaerense, la ampliación de los roles y tareas de los gobiernos locales. El presidente y el gobernador dan cuenta de ello cuando delegan tareas en los intendentes o definen con ellos cada paso a seguir en los cuarenta municipios que rodean a la Ciudad.

Coordinación metropolitana e intendentes multitasking, entonces, son las cuestiones. Sin embargo, antes de avanzar en la constatación de lo dado es necesario hacer una aclaración de rigor: el término de moda se usa para designar a otra cosa. Es que cuando se habla de AMBA se hace referencia a la Región Metropolitana de Buenos Aires. Precisemos los términos.

El Gran Buenos Aires refiere a la mancha urbana, al continuo de edificaciones sin divisiones jurisdiccionales al que refiere Kicillof. Por otro lado, el AMBA propiamente dicho es un criterio jurisdiccional: comprende los partidos afectados por esa mancha, sin considerar lo urbano o lo rural. Finalmente, la Región Metropolitana de Buenos Aires es un criterio funcional e incluye ciudades que, si bien están por fuera del continuo urbano, guardan una relación subsidiaria con la capital, como La Plata. En suma, el AMBA es una treintena de municipios contiguos a la Ciudad y la Región Metropolitana, la Ciudad y los cuarenta municipios aludidos por el periodismo y las filminas presidenciales. El problema en cuestión, alrededor de veinte mil kilómetros cuadrados y unos catorce millones de habitantes.

"la articulación entre las cuatro jurisdicciones que allí se superponen (Nación, Provincia, Ciudad y los cuarenta municipios aludidos) fue hasta el momento insuficiente, a veces improvisada y últimamente tensa"

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Lo que pasó

Con el correr de la cuarentena, la atención del gobierno se concentró en la Región Metropolitana. Al mismo tiempo, la definición de las medidas de aislamiento en esta geografía hizo evidente el rol protagónico de los gobiernos porteño y bonaerense. La administración de la pandemia se volvió tripartita. Los anuncios quincenales fueron un ritual: habló Alberto, habló Horacio, luego Axel y cerró Alberto.

Pero no hay que confundir las fotos con la película. Aunque la Región Metropolitana de Buenos Aires está anudada, la articulación entre las cuatro jurisdicciones que allí se superponen (Nación, Provincia, Ciudad y los cuarenta municipios aludidos) fue hasta el momento insuficiente, a veces improvisada y últimamente tensa. La Agencia Metropolitana de Seguridad propuesta por Sergio Massa reconoce esta carencia, pero la seguridad no es la única agenda común a encarar: hay que sumar la de la salud pública, el ambiente, la movilidad o el suelo y la vivienda. Todas cuestiones que remiten a la gestión de un territorio que es al mismo tiempo único y diverso.

Juan Di Loreto (@elchara)

La necesidad de sostener la coordinación alcanzada probablemente mantenga juntos a aquellos a quienes la pandemia acercó, al menos hasta donde lo permita la política. Esperemos que sea así. Sin embargo, esa coordinación no dejará de ser insuficiente si no se suma a los gobiernos locales. En estos meses, el trillado dicho de la política bonaerense se cumplió y repitió casi como mantra: los intendentes fueron (son) efectivamente el primer mostrador del estado. Este fenómeno lleva más de una década en suelo bonaerense y se profundizó en los últimos meses. Se trata del desborde o excedencia de los roles asignados a los jefes comunales por la Ley Orgánica de Municipalidades. Es una asunción de facto de cuestiones sanitarias, educativas o securitarias; esta coyuntura es un reconocimiento de lo anterior con una adición de nuevas tareas, como el control de precios o circulación, que acentúan una característica: en la mayoría de los casos, el ejercicio en los hechos tiende a sobrepasar sus capacidades.

"La Agencia Metropolitana de Seguridad propuesta por Sergio Massa reconoce esta carencia, pero la seguridad no es la única agenda común a encarar: hay que sumar la de la salud pública, el ambiente, la movilidad o el suelo y la vivienda"

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Que los gobiernos locales sean un primer mostrador vuelve algo tensa y protagónica su relación con los movimientos sociales, que expresan su malestar y desarrollan sus estrategias de acción a nivel local. Que el árbol no nos tape el bosque: hablar de gestión de agendas, territorios y arreglos institucionales no debe solapar que, en definitiva, se trata de gestionar conflictos sociales e intereses contrapuestos entre gente de carne y hueso (más o menos) organizada territorialmente en cada municipio.

Hacer con lo que hay a mano

Queda claro que hay que apuntar a una institucionalidad acorde a los tiempos. Entonces, la pregunta pasa a estar en el cómo en lugar del qué. Creemos que los cambios que efectivamente suceden son respuestas adaptativas y no experimentos de laboratorio. Coincidimos con Marcelo Corti en que se trata de usar inteligentemente los instrumentos a disposición y no de reingenierías políticas. Tal vez sea más útil tener en cuenta experiencias previas de gestión territorial metropolitana antes que imaginar provincias de diseño.

En esa dirección, hay que recordar que la institucionalidad metropolitana no es una cuestión novedosa. En la actualidad, existen entes y organismos interjurisdiccionales, como los de las cuencas de los ríos Matanza-Riachuelo y Reconquista; o empresas públicas como AySA, que provee de agua corriente y cloacas a la capital y 25 municipios. Son cotidianas las interacciones entre los distintos niveles de gobierno, y son más recientes algunos agrupamientos intermunicipales como el Consorcio de Municipios Región Norte 2 (que agrupa a los municipios de San Fernando, Tigre, Escobar, Campana, Malvinas Argentinas, Pilar y Exaltación de la Cruz).

Estas experiencias corren a contrapelo de la dinámica desatada a partir de la década de 1970 en la Provincia de Buenos Aires. En particular, a partir del Decreto-Ley 8912/77 de usos de suelo provincial. De acuerdo con esta norma, la Provincia debía diseñar planes provinciales y regionales de ordenamiento territorial. Los municipios, por su parte, debían adecuar sus acciones a esas pautas más generales. Sin embargo, desde su sanción no se avanzó en ningún tipo de directriz que encauce y gestione las agendas comunes de los municipios. El efecto fue el contrario: se generó una competencia intermunicipal por captar recursos para administrar los conflictos.

"la propuesta por los diputados radicales Fabio Quetglas y Facundo Suárez Lastra apunta a crear un ente descentralizado interjurisdiccional que coordine todos los asuntos comunes de la región"

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Sobre ese sustrato se erigen las agencias metropolitanas que se cranean en el Congreso. El espíritu va en una dirección acertada: un abordaje integral y un criterio decisorio lo más unificado posible. Las diferencias son de escala: mientras que la agencia propuesta por Massa apunta a unificar la prevención, la capacitación y el uso de tecnología con una reasignación de partidas, la propuesta por los diputados radicales Fabio Quetglas y Facundo Suárez Lastra apunta a crear un ente descentralizado interjurisdiccional que coordine todos los asuntos comunes de la región. Aquí cabe hacer una sola pregunta: ¿de qué modo se podría lograr una agencia eficaz, que no sea un Frankenstein?

Honrar una deuda bonaerense

La ampliación de los roles y tareas de los intendentes bonaerenses merece atención y respuestas. Cabe preguntarse por la necesidad de avanzar en una cuestión pendiente: las autonomías municipales, consagradas por el artículo 123 de la Constitución Nacional pero omitidas por la carta magna provincial. Este es un caballo de batalla del peronismo bonaerense: el intendente de Lomas de Zamora, Martín Insaurralde, planteó esa discusión como venidera; como una suerte de salto conceptual que dote de construcción política al gobernador (no sabemos si para nutrirlo o condicionarlo).

Francisco Echarren, intendente de Castelli, volcó al papel las intenciones del lomense: presentó ante la Corte Suprema un pedido de inconstitucionalidad de la constitución bonaerense y lanzó un proyecto de carta orgánica municipal. Hasta el momento, sólo se sabe que este autonomismo es progresivo: a una primera etapa de autonomía blanda (que no colisione con la provincia) le seguiría una segunda etapa jurídica, en la que Castelli se regirá por su propia carta y podrá ejecutar decisiones y funciones que actualmente le corresponden a la Provincia: tribunal de cuentas, poder de policía, calendario electoral desenganchado.

Valeria Ana Mosca

Los detractores del autonomismo castellense alertan sobre esta última cuestión y la relacionan con la posibilidad de observar o reinterpretar la ley de 2016 que limita las reelecciones indefinidas de intendentes, concejales y legisladores provinciales. No ignoramos las cuestiones palaciegas pero tampoco las fetichizamos. Concebimos la autonomía municipal como una reforma pendiente, como un posible curso de acción que debe ser discutido y llevado adelante desde sus distintas aristas. Aggiornar esto a la cuestión electoral sería algo grave o fuera de lugar; sería ir a contramano de algo que si bien no es un clima de época, se le asemeja.

Estimula pensar los alcances de esta autonomía municipal bonaerense. ¿Pretende asemejarse al régimen municipal cordobés, de diferentes tipos de gobierno local? De mayor peso son las limitaciones con que se enfrenta este intento. Hay que recordar que la provincia de Buenos Aires es como un país que no maneja su economía: representa aproximadamente la cuarta parte del Producto Bruto Interno y la recaudación, y recibe poco más del 21% en el reparto secundario de la coparticipación. El principal riesgo de una autonomía desconectada de la coparticipación es la posible intensificación de la competencia intermunicipal por los recursos.

"No ignoramos las cuestiones palaciegas pero tampoco las fetichizamos. Concebimos la autonomía municipal como una reforma pendiente, como un posible curso de acción que debe ser discutido y llevado adelante desde sus distintas aristas"

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¿Cuál será la zanahoria?

Pensar alternativas para la Región Metropolitana y para la Provincia de Buenos Aires significa pensar en respuestas adaptativas que parten de lo que hay a disposición, dijimos. Una discusión tiene que llegar a algún lado, por eso interesan más los avances concretos que las buenas ideas que quedan en el papel. Así, nuestro aporte termina con una dosis de realismo, que matiza lo propuesto e introduce la pregunta por los incentivos: ¿cómo se puede tender a la coordinación cuando no hay una cultura política al respecto?

Dicho de otro modo, más que la falta de herramientas institucionales para gestionar ese territorio de forma coordinada, el problema es la generación de instancias supramunicipales que no afecten los intereses o armados políticos a nivel local. ¿Cuánto deben ceder los municipios para pensar en algún tipo de coordinación? Desde el punto de vista de un ex funcionario de la Estación Experimental del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria para el AMBA, los municipios recurren a la instancia metropolitana ante conflictos urgentes y específicos. También, cuando aparecen programas con financiamiento que aportan recursos a nivel local. Frente a esto, la mentada coordinación metropolitana resultará de una mejor planificación entre políticas nacionales y provinciales con el acompañamiento real de recursos.

Hablar de recursos para las comunas es hablar de un asunto insoslayable para la discusión de las autonomías. Que las posiciones autonomistas no sean precisas en lo que respecta a coparticipación de impuestos o transferencias de fondos les resta algo de fuerza. Quizás este aspecto es un punto ciego, dado lo embrionario del asunto. En definitiva, darse normas propias podrá ser una idea estimulante siempre y cuando sea tomada con la mayor seriedad posible. Para que algo de eso suceda, los intendentes podrían arribar a un consenso mínimo: ¿a todos les conviene ser autónomos?

Juan Di Loreto (@elchara)

Es posible imaginarse gobiernos locales fortalecidos y una mejor coordinación metropolitana sin caer en la tentación del refundacionismo. Valen la inteligencia, el realismo y la sensatez para animarse a combinar hojas de ruta: por eso creemos que lo que venga deberá hacerse con la selección de las agendas a instalar y con una discusión autonómista compatible con el federalismo argentino. Que los cambios efectivos sean hechos por personas de carne y hueso implica asumir a los territorios como lo que son: espacios donde se confronta, se disputa y en donde los municipios, como primer mostrador del estado, deben gestionar la gobernabilidad y su propia búsqueda de acumulación política.

Crédito foto portada: Thomas Khazki


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