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El conurbano bonaerense (aka  AMBA, Gran Buenos Aires o Región Metropolitana, según quién y con qué alcance lo designe) requiere con urgencia una gestión transformadora. Para lograrla, hay que sumar voluntad política, una progresiva institucionalizacióny una mirada nacional. Y para conseguir esa suma, hay que superar cierta aprensión recurrente que ejemplificaré con una anécdota personal; no porque sea relevante que haya estado ahí, sino porque sintetiza la continuidad de una visión social y política sobre el territorio metropolitano.

A principios de la primavera democrática de los ochenta trabajé en el proyecto de radicación de una villa de emergencia en un municipio de la metrópoli. En esa tarea acompañé al intendente y a un diputado nacional a una reunión con autoridades nacionales y provinciales del área de urbanismo y vivienda. Una funcionaria, técnica experimentada y de gran idoneidad profesional, sostuvo en un momento de la reunión que la solución para el conurbano sería una bomba o catástrofe natural que lo eliminara del mapa (podría haber dicho ojalá pase algo que te borre de pronto, parafraseando una canción muy popular en esos años). El resto del equipo sonrió, como aprobando su deseo. No pasó de un comentario políticamente incorrecto, pero en la charla posterior el diputado, el intendente y yo coincidimos en preocuparnos por la impotencia técnica y política que reflejaba esa broma de la funcionaria. 

Esa visión, entre resignada y nihilista, no fue superada en todos estos años. Convive con otras: la apostólica de los fiscales que migran un domingo de elecciones de Recoleta a Laferrere para defender voto a voto o la de los funcionarios que salen de timbreo para hablar con la gente, la folklórica de la fascinación intelectual con los barones o los barrabravas del ascenso, o la neosarmientina que propugna divisiones de provincia y gestas fundacionales. Todas ellas, mistificadoras del caso y coincidentes en su esterilidad para transformar lo real.

Frente a todo aquello, lo real es que el conurbano bonaerense es un territorio tan complicado como rico en oportunidades. El mal que lo afecta no es su extensión ni su demografía, es que las actividades económicas que generan la riqueza de la Argentina no generan empleo y, en cambio, expulsan población que busca en las periferias de los centros directivos y políticos las oportunidades que no encuentran en su territorio de origen. Hace más de cincuenta años, un dirigente de “el campo” ya sostenía que la Argentina no necesitaba más población que la que resultaba de asignar una persona cada cuatro vacas de stock ganadero.

Lo que es real es un territorio que explica al menos el 20% del PBI argentino (sin contar la riqueza que genera su gente en CABA) y tiene, entre otras cosas, una amplia clase media, varias universidades en consolidación, una extensa red ferroviaria a recuperar, vastas áreas de potencial reserva ambiental y una notable y diversificada identidad cultural (desde el legendario Adrogué borgeano o el Glew de Soldi al Don Torcuato de Bruzzone, el Hurlingham de Divididos, la Avellaneda de Manal, el José León Suárez de Moris, el Ituzaingó de Raúl Perrone o La Matanza de Caetano). En cualquier encuentro regional de profesionales, uno trata con chilenos que residen en Providencia o Las Condes o uruguayos de Pocitos o Carrasco; los colombianos son siempre de estrato 5 e incluso algún 6 (NdeE: se trata de la estratificación socioeconómica de los inmuebles residenciales que reciben servicios públicos en aquel país). La gente de Buenos Aires, en cambio, puede ser de Belgrano o San Isidro pero también de Lanús, Lomas de Zamora, Caseros o Bella Vista. A diferencia de otros países latinoamericanos, el código postal no condena a priori a un techo de crecimiento intelectual y profesional.

Sí, claro, no olvido los novecientos cincuenta y dos asentamientos y villas, los motochorros, los aprietes de la Bonaerense por portación de cara, las tres o cuatro horas de viaje por día, las hecatombes ambientales, los countries y los barrios privados ocupando humedales. Lo que propongo es que dejemos de considerar estos bochornos como insolubles, o lo que es lo mismo, sólo abordables a condición de complicadas reingenierías institucionales. Propongo reconocer las oportunidades que ofrece el conurbano, aka AMBA. Propongo considerar los mecanismos de gestión que ya existen y que nos evitan la tarea siempre consoladora y estéril de inventar sistemas ideales.

Pero antes de continuar… Una primera condición que en general no se incluye en los tratados de gobernanza (¡qué concepto retorcido y qué palabra tan fea!). Se trata de la voluntad política de quienes tienen poder en el territorio para compartir ese poder. En condiciones normales, esa voluntad es computable en cero; nadie cede poder si no está obligado a hacerlo. A veces, una negociación consigue ese milagro: es lo que ocurrió en la reforma constitucional de 1994 con la autonomía porteña, una de las condiciones para introducir la reelección presidencial. En otras ocasiones, la catástrofe o la amenaza pueden operar en el mismo sentido.

En estos años, dos acontecimientos significativos han conseguido ejercicios obligados de solidaridad interjurisdiccional: la Corte Suprema de Justicia, en un caso, al obligar por la Causa Mendoza a Nación, Provincia, Ciudad y municipios a conformar la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR); la pandemia del COVID-19, en otro, que obligó al trabajo conjunto de Fernández, Rodríguez Larreta y Kicillof en el manejo de la crisis sanitaria. No sabemos cuál será el resultado final de ese trabajo (que al menos trajo el reconocimiento social de la cuestión metropolitana y la introducción de la palabreja AMBA en la conversación cotidiana) pero sí sabemos que la colaboración entre jurisdicciones no es imposible. Es un buen primer paso.

Con los instrumentos existentes es posible intervenir positivamente en el conurbano.

La Constitución Nacional dice en su artículo 124: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines”. La Constitución porteña habilita expresamente en su artículo 104 al Jefe de Gobierno a celebrar convenios y acuerdos “para formar regiones con las Provincias y Municipios, en especial con la Provincia de Buenos Aires y sus municipios respecto del área metropolitana, en todos los casos con aprobación de la Legislatura”; expresa además la necesidad de articular políticas metropolitanas de salud (artículo 21) y ambiente urbano (artículo 27). La Constitución provincial bonaerense indica en el inciso 10 de su artículo 144 que la persona que ejerza la Gobernación puede “celebrar y firmar tratados parciales con otras provincias para fines de la Administración de Justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con aprobación de la Legislatura y dando conocimiento al Congreso Nacional”. La Ley 13.580 de la Provincia regula la conformación de consorcios de gestión y desarrollo.

Estos instrumentos permiten la institucionalización metropolitana, que no es lo mismo que un gobierno metropolitano. Crear un gobierno metropolitano involucra cesiones de poder por “arriba” o por “abajo”, algo que ningún nivel de gobierno está dispuesto a hacer. Recordemos, por ejemplo, los años que fueron necesarios para llegar a la elección de las juntas de gobierno comunal en CABA, aun cuando la descentralización es un mandato constitucional de la Ciudad; recordemos también la mínima competencia que en la práctica tienen esas comunas porteñas: poco más que atender reclamos y arreglar veredas.

Por ese mismo motivo, las agencias metropolitanas han tenido en el mundo una historia de idas y vueltas. La Greater London Authority fue disuelta por Margaret Thatcher y restituida (previo referéndum) durante el gobierno de Tony Blair. La Corporación Metropolitana de Barcelona fue también disuelta en 1987 por el parlamento catalán con mayoría conservadora (Jordi Pujol presidía la Generalitat); finalmente, en 2010 se creó el Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB), consorcio que gestiona el plan director urbanístico y varias competencias en materia de servicios. Se trata de un organismo con poder político pero no electivo: está a cargo de un consejo metropolitano que integran la totalidad de alcaldes y alcaldesas y concejales y concejalas de treinta y seis municipios. Más modesta, la Comisión Nacional del Área Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA) de los primeros años de la democracia fue eficaz en la generación de diagnósticos (el esencial Estudio del Conurbano Bonaerense de Garay y Magariños, de 1994) pero inocuo en realizaciones.

Los consorcios voluntarios de municipios, como los de la Región Metropolitana Norte (que fue motorizado por una empresa privada, Aguas Argentinas) y el Conurbano Sur, tuvieron realizaciones esporádicas en el campo de los estudios y proyectos –como el Concurso para la Movilidad en la Zona Norte que motorizó en 2012 la Fundación Metropolitana– pero luego entraron en prolongadas fases de hibernación. Recientemente fue creado el Consorcio Región Metropolitana Norte 2, que abarca desde San Fernando a Campana. Nuestras experiencias bonaerenses más perdurables (aún con todos sus problemas) son las que establecen corporaciones o empresas por área temática: CEAMSE, el Mercado Central, las empresas de servicios. No están condenadas al éxito, pero tampoco al fracaso.

En el mundo, las experiencias más fructíferas son las que estimulan la colaboración desde los estados nacionales con programas de estímulos a la asociatividad, como las que establecen las leyes francesa e italiana para los municipios que formulen “esquemas de coherencia”. En Francia hay más de doscientas comunidades instituidas que agrupan a miles de comunas, en las que residen más de veinticinco millones de personas. Una legislación argentina en ese sentido podría incentivar o premiar la conformación de asociaciones permanentes con fines específicos, con el incentivo más valorado por las administraciones: el acceso a recursos o a crédito, no solo en aportes monetarios sino en cupos de vivienda, equipamientos o redes de infraestructuras. También podría castigar las malas prácticas ambientales y urbanísticas, o los lobbies constituidos en determinados organismos provinciales con injerencia en la aprobación de urbanizaciones.

Los organismos de gestión de cuenca también han sufrido males de origen o desidias políticas. ACUMAR fue hasta ahora muy pobre en resultados concretos, en gran parte por la errada decisión de ponerla bajo control del Poder Judicial (no debería repetirse el mismo error con el comité que se creó en estos días para las Islas del Delta del Paraná). El Comité de Cuenca del Reconquista, en donde la coordinación es exclusivamente provincial, carece de poder de policía (justamente, es comité y no autoridad) y tiene escasas intervenciones concretas en el territorio.

Más que estructuras voluntarias, se requiere liderazgo político (o lo que el peronismo sacraliza con su palabra fetiche, conducción). Creo que lo más rápido y efectivo que podemos conseguir es un programa nacional a cargo de uno o más ministerios, o bajo control directo de la Presidencia. Hace varios años y varias gestiones que existe un Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior, el DAMI. ¿Por qué no un programa para el conurbano bonaerense?

Un trabajo excelente realizado en 2007, Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires, formula un esquema matricial en el que las decisiones sobre los distintos componentes se consideran de acuerdo a escenarios posibles, en función de políticas sociales y económicas más amplias. Para esto, propone doce temas de intervención insertos en las matrices productiva, ambiental y social. Trece años después, es hora de tomar esas decisiones: ¿cómo se organizará el sistema portuario, cómo se aprovecharán los corredores bioambientales, cómo se preservará la producción alimentaria, cómo evolucionará la base productiva?

Finalmente, una condición necesaria de cualquier operación para mejorar el conurbano es que corra en paralelo con políticas territoriales para el resto del sistema urbano argentino –incluyendo las periferias rurales sometidas hoy al “juego de pinzas” de la dispersión urbana y la agricultura extensiva. El ordenamiento del conurbano debe ser parte de un programa territorial nacional que involucre la consolidación de los periurbanos, los programas ya planteados para la urbanización de asentamientos y villas y la recuperación de los barrios degradados de la ciudad consolidada.

En síntesis, voluntad política (realmente voluntaria o, al menos, forzada por las circunstancias) más institucionalización progresiva sin pretensiones fundacionales más mirada nacional. Como sostuvo hace unos años el geógrafo catalán Oriol Nello, que el gobierno metropolitano y sus instrumentos (administrativos, financieros, urbanísticos) sean el final de una reflexión que empiece con las dinámicas urbanas y las políticas públicas y no “el principio, como a menudo se hace”.

Crédito foto portada: Maximiliano Luna y Lihueel Althabe para Infobae