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Las PASO ya han cumplido diez años de su adopción, pero una y otra vez, siguen siendo cuestionadas. En estos días, los gobernadores reclamaron su suspensión para ahorrar recursos fiscales, y Alberto Fernández evalúa impulsar ese pedido en el Congreso. Sin ir más lejos, esta semana la legislatura salteña decidió suspender las primarias provinciales del año próximo. Sin embargo, estos cuestionamientos no son nuevos. El año pasado, tras la derrota en las PASO, fueron Macri y Cambiemos quienes embistieron contra las primarias, a las que señalaban como una “encuesta cara.” Tras una década, ¿cuál es el balance de las PASO? A continuación presentamos algunos datos para responder a esta pregunta.

¿Cuándo surgieron las PASO?

La adopción de las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO, Ley 26,571) ocurrió en un contexto de visible desinstitucionalización de la competencia partidaria. El colapso de la Alianza y el fin del gobierno de De la Rúa detonó la competencia peronista-radical que había dominado la arena partidaria durante los 80s y 90s. Sin embargo, en su lugar, no emergió un nuevo sistema de partidos estable, sino uno fragmentado y volátil. Fue en este contexto que se impulsó en 2009 la reforma, a través de la cual se buscaba reorganizar la competencia partidaria. La reforma fue implementada por primera vez en las elecciones de 2011, y desde entonces, fue utilizada en cinco ciclos electorales.

Las PASO adoptaron tres características definitorias. Primero, las primarias son abiertas: cualquier votante puede participar, sin necesidad de estar afiliado a un partido político. Segundo, las primarias son simultáneas: la nominación de todos los cargos electivos y de todas las fuerzas políticas se lleva a cabo el mismo día. Por último, las primarias son obligatorias tanto para partidos como para votantes. Aquellos partidos que no compiten en las primarias, tampoco pueden competir en las elecciones generales. Y los ciudadanos están sujetos a la misma obligación de votar (y a las mismas sanciones en caso de no hacerlo) que en las elecciones generales.

Los defensores de la reforma presentaron dos argumentos centrales. Primero, contra una tradición de nominación por medio de acuerdos de cúpulas, el nuevo régimen aspiraba a democratizar la nominación de candidatos, permitiendo la participación del electorado y no sólo de los miembros de los partidos, con el fin último de aumentar tanto la confianza de los votantes en el proceso como la legitimidad de los candidatos seleccionados. Segundo, al imponer un umbral mínimo para participar en las elecciones generales, el nuevo régimen intentaba alentar un sistema de partidos menos fragmentado y más estable, que ayudara a los votantes a distinguir el significado político de las distintas etiquetas partidarias y seleccionar la opción que mejor represente sus preferencias.

¿Pero se democratizó la nominación de candidatos?

Aun cuando las PASO crearon un espacio institucional en donde resolver la nominación de candidatos, la ley sin embargo no dispuso de mecanismos que obligaran a los partidos (o alianzas electorales) a presentar más de una lista en las primarias. De ese modo, mientras la expectativa era que múltiples facciones partidarias disputaran lugares en las listas, el resultado efectivo fue sin dudas módico. 

En las tres elecciones presidenciales en el período, sólo hubo competencia interna en una ocasión: 2015. Por un lado, las fuerzas con menor caudal electoral vieron su participación en las elecciones amenazada por el umbral de 1.5% ahora requerido, y frente al cambio de reglas, la formación de alianzas multipartidarias fue una respuesta estratégica. La formación del Frente de Izquierda y de Trabajadores (FIT) es el mejor ejemplo de este tipo de respuesta. El FIT superó el umbral mínimo en las tres elecciones presidenciales post-reforma; e impulsó la elección de diputados nacionales y provinciales. Por otro lado, las fuerzas con serias aspiraciones presidenciales encontraron en las PASO un espacio institucional donde coordinar un frente electoral común. La formación de Cambiemos fue canalizada por medio de una primaria que terminó en la nominación de Macri; pero también en ese mismo año, la formación de Unidos por una Nueva Alternativa (UNA), que reunía a facciones peronistas disidentes, fue resuelta en primarias. En las restantes dos elecciones, todas las fuerzas se presentaron con una sola lista interna.

Mayor competencia se observó sin embargo en la nominación de candidatos a diputados. Tras una primera elección donde sólo el 11% de las listas de diputados tuvieron competencia interna, en la siguiente renovación legislativa, el número de agrupaciones que presentaron competencia interna en las primarias dio un salto (28%); y en las siguientes tres elecciones, en promedio, una de cada cinco listas presentó alternativas internas: 19% en 2015, 21% en 2017, y 19% en 2019. La nominación de candidatos a senadores presentó niveles de competitividad interna comparables; es esperable que cuando una facción presenta una lista, presente candidatos a ambas cámaras, y por lo tanto, la competitividad de una y otra estén espejadas.

¿Cómo influyeron las PASO sobre las elecciones legislativas?

La reforma tuvo, no obstante, efectos significativos sobre la competencia inter-partidaria, en especial en las elecciones legislativas: redujo la fragmentación partidaria y mejoró la proporcionalidad en la asignación de bancas.

La competencia electoral durante la década del 80 estuvo centrada alrededor de la disputa entre los dos grandes partidos históricos, el peronismo y el radicalismo; y la fragmentación se mantuvo en niveles relativamente bajos: el número efectivo de partidos, que es una forma de contar la cantidad de partidos ponderada por su peso electoral, osciló en torno a 2.6. A partir de la elección de 1989, la fragmentación comenzó a aumentar gradualmente, reflejada en (pero no limitada a) la aparición de fuerzas como el Frente Grande/FREPASO y Acción por la República, pero aun así, se mantuvo en lo que llamamos multipartidismo moderado.

Sin embargo, la renovación legislativa de 2001 fue el punto de inflexión. Mientras el colapso de la Alianza estuvo seguido de la aparición de partidos que reclamaban sus votantes (e.g., Recrear, ARI), el ascenso de Kirchner en el PJ dio lugar al desprendimiento de fuerzas peronistas disidentes en numerosos distritos. 2001 no fue una anécdota, sino el inicio de un ciclo. A lo largo de toda la década, la fragmentación promedio se mantuvo sostenidamente por encima de 3, y llegó a 4 en 2007. En las cinco renovaciones legislativas ocurridas entre 2001 y 2009, el número efectivo de partidos fue igual o superior a 4 en un 30.0% de las elecciones. Ninguna tendencia crece indefinidamente, pero nada indicaba que ésta ya hubiera encontrado su techo; la única ancla institucional era (sigue siendo) que alrededor de la mitad de los diputados son electos en distritos chicos, de dos o tres bancas, conteniendo la creciente fragmentación.

La adopción de las PASO introdujo un significativo cambio de tendencia: en las cinco renovaciones siguientes a la reforma (2011-19), sólo el 10.8% de los distritos registraron un número efectivo de partidos igual o superior a 4 (-19.2); y apenas el 6.9% si se observan las últimas tres renovaciones (2015-19). La reforma, por un lado, facilitó un espacio de coordinación estratégica para las fuerzas más importantes; pero por otro lado, redujo el número de micro-emprendimientos electorales sin chances realistas de obtener representación legislativa. Y fue en los distritos más grandes donde fueron más visibles los efectos de la reforma sobre la fragmentación.

Las PASO también tuvieron efectos no esperados. El Índice de Gallagher mide la proporcionalidad en la asignación de bancas en una escala 0-100, donde 0 representa un caso (hipotético) donde todos los partidos sacan exactamente el mismo porcentaje de bancas que votos y 100 representa un caso (también hipotético) en que un partido se queda con todas las bancas sin sacar un solo voto. Durante las décadas del 80 y 90, la proporcionalidad en la asignación de bancas legislativas sufrió oscilaciones muy leves: el índice promedio se mantuvo en un rango acotado, de entre 10 y 12 puntos, en casi todas las renovaciones. Sin embargo, las elecciones legislativas de 2001 marcaron un punto de inflexión también en este aspecto: el índice promedio saltó en ese año a 19.2, es decir un aumento de aproximadamente la mitad; y se mantuvo en torno a este nivel el resto de la década. El nivel de desproporcionalidad fue igual o superior a 25 puntos en 24.2% de las renovaciones entre 2001 y 2009.

La adopción de las PASO revirtió la tendencia observada, y mejoraron significativamente los niveles de eficiencia de las reglas electorales: en las cinco renovaciones siguientes a la reforma (2011-19), sólo el 12.5% de los distritos registraron un nivel de desproporcionalidad igual o superior a 25 puntos (-11.7); y el 9.7% si se observan sólo las tres renovaciones más recientes (2015-19). El índice de proporcionalidad electoral retornó así a los valores de la década del 80, tanto en distritos grandes como pequeños. Una asignación de bancas más proporcional significa una representación más precisa de las preferencias de los votantes en las instituciones, y esa es una aspiración fundamental de cualquier democracia.

En conjunto, la competencia partidaria retornó a niveles de fragmentación y proporcionalidad comparables a los vistos en los 80s, reparando así el desalineamiento partidario ocurrido tras el colapso de la Alianza.

¿Y entonces qué nos dejaron las PASO?

Las PASO se propusieron objetivos ambiciosos. Algunos se apoyan en años de evidencia recolectados por la ciencia política: altos niveles de fragmentación no sólo hacen más difícil que los votantes sepan el significado de las opciones disponibles, sino que además vuelven más difícil la gobernabilidad. Otros objetivos son preferencias más discutibles: ¿la democracia necesita partidos internamente más democráticos? La evidencia indica que, ante mecanismos de nominación más democráticos, los votantes tienen más confianza en los partidos, en las instituciones y en la democracia en general; pero al mismo tiempo, los partidos corren el riesgo de volverse más extremos e indisciplinados, volviendo más difícil la gobernabilidad.

Las PASO sólo cumplieron algunos de sus objetivos propuestos. Por un lado, la reforma contuvo la tendencia a una fragmentación creciente, y logró una asignación más justa de las bancas. Pero, por otro, la competitividad interna no estuvo a la altura de las expectativas. Los defensores de las PASO deben asumir que algunos de los cuestionamientos son ciertos y que algunas metas estuvieron muy lejos de realizarse; mientras que los críticos deben responder de qué modo, si las PASO efectivamente desaparecieran, pueden resguardarse los objetivos que efectivamente se cumplieron.

Las PASO no son perfectas; ninguno de nosotros tres cree eso. Algunos aspectos pueden ser (son) mejorables, y algunos de esos mismos objetivos podrían alcanzarse por otros medios, quizás más económicos. Lo que está claro es que no se puede cambiar las reglas antes del comienzo de cada partido, y es menos aceptable aún que uno de los equipos pueda tachar las reglas que no le gustan o lo incomodan.